Wie weit sollen Volksinitiativen gehen dürfen?

Die Volksinitiative als wirkmächtiges Volksrecht schafft in der gegenwärtigen Praxis zunehmend ein Spannungsverhältnis zu rechtsstaatlichen und grunddemokratischen Institutionen. Wie weit sollen Volksinitiativen gehen dürfen?

Es gibt keine andere demokratische Institution, die mich so sehr fasziniert, wie die direkte Demokratie. Sie ist eine geniale Einrichtung, die es dem Stimmvolk erlaubt, am politischen Prozess proaktiv teilzunehmen. Dies stärkt einerseits das Vertrauen der Stimmbevölkerung in die politischen Institutionen und schafft zudem die Möglichkeit, politische Divergenzen friedlich und nach anerkannten institutionellen Regeln auszuhandeln. Die direktdemokratischen Institutionen haben auch einen Einfluss auf den Gesetzgebungsprozess, da mit dem fakultativen Referendum selbst politische Randgruppen zu Vetospielern werden und so Gesetze potenziell blockieren können. Dies führt langfristig zu einer stabilen und konsensuellen politischen Kultur.

Von aussen betrachtet sind Abstimmungen auch immer ein guter politischer Gradmesser: Die Themen, die sie behandeln, lassen Rückschlüsse auf die politische Grosswetterlage zu. Umgekehrt ist die direkte Demokratie auch ein probates Mittel für (partei-)politische Akteure, um auf ihre Kernthemen aufmerksam zu machen, und so die politische Agenda mitzubestimmen.

Doch neben allen Möglichkeiten und Vorteilen, welche die direkte Demokratie zweifellos bietet, hat auch sie ihre Grenzen und schafft ihrerseits neue Spannungsfelder. Abgesehen von der Vorprüfung der Einheit der Form und der Einheit der Materie durch die Bundeskanzlei und der Prüfung der Übereinstimmung mit zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts (etwa dem Folterverbot) durch das Parlament, unterliegt die Volksinitiative keinerlei inhaltlich-materiellen Restriktionen. Diese lockere Handhabung mit den Volksrechten begründet sich durch die zentrale Bedeutung des staatspolitischen Prinzips der Volkssouveränität. Sämtliche Versuche, Volksinitiativen höheren Hürden zu unterwerfen, sind gescheitert. So ist es möglich (und überdies auch Praxis), dass eine Volksinitiative verfassungsmässig verbrieften Grundrechten widerspricht, gegen internationale Menschenrechtsverträge verstösst oder mit sonstigen bi- oder multilateralen Abkommen bricht.

Die Anzahl der Volksinitiativen, die mit solchen rechtsstaatlichen Normen brechen, häufen sich zusehends. Entsprechend ist die Frage, wie man mit solchen Initiativen umgehen soll, sehr akut. Das prominenteste Beispiel ist die sogenannte Durchsetzungsinitiative. Sie bricht nicht nur mit einer ganzen Katalog von internationalen Übereinkünften (Europäische Menschrechtskonvention, Genfer Flüchtlingskonvention, Personenfreizügigkeitsabkommen mit der EU), sondern bringt auch das institutionelle Gefüge im Inland arg in Bedrängnis: Dem Gesetzgeber wird jeder Spielraum genommen, den er für eine verfassungsrechtliche Umsetzung der Initiative bräuchte. So hat der Initiativtext eher den Charakter eines Passus im Strafgesetzbuch, als eines als Richtschnur figurierenden Bundesverfassungsartikels. Zudem möchte die Initiative die im Ausführungsgesetz der originären Ausschaffungsinitiative enthaltene Härtefallklausel bodigen. Diese sollte es den Richtern erlauben, im Einzelfall auf Basis des Verhältnismässigkeitsprinzips zu entscheiden – einem rechtsstaatlichen und bis anhin nicht in Frage gestellten Instituts. Ausserdem sieht die Initiative einen noch rigidere Ausschaffungshandhabung vor: Neu sollen auch Bagatelldelikte zur Ausschaffung führen. Somit tangiert die Durchsetzungsinitiative eindeutig den richterlichen Spielraum und stellt damit grundsätzlich die Gewaltenteilung in Frage. Statt eines gewöhnlichen Verfassungsauftrages formuliert die Initiative somit bereits die detaillierte Ausführung des Gesetzes, dessen Vollzug und die strafrechtliche Handhabung. Noch nie in der Geschichte der Schweizer Demokratie hat eine Volksinitiative so offenkundig und in einem solchen Ausmass mit der grundrechtlichen Ordnung des Landes gebrochen.

Doch die Durchsetzungsinitiative ist nicht die erste Initiative ihrer Art und wohl auch nicht die letzte: Es zeichnet sich eine verstärkende inhaltliche und formale Radikalisierung von Volksinitiativen ab. Somit drängt sich die Frage auf, wie weit Volksinitiativen überhaupt gehen dürfen: Dürfen die Grund- und Menschenrechte leichtfertig zur Disposition gestellt werden? Wenn ja, wozu? Wem dient es? Darf eine Volksinitiative in derart eklatanter Weise die Gewaltenteilung untergraben? Wie repressiv dürfen Initiativen sein? Sollen die Einrichtungen, welche das Individuum vor der staatlichen Gewalt schützen, ihrerseits nicht besser geschützt werden? Wem würde es schaden? Wie souverän soll das Volk sein? Wie souverän kann es sein?

Meiner Meinung nach ist angesichts der zunehmenden politischen Radikalisierung und der dazu gezielt instrumentalisierten Direktdemokratie ein besserer Schutz der Grund- und Menschenrechte, sowie der Schutz jener Prozesse, welche eine Demokratie überhaupt erst ermöglichen, unabdingbar. Die Ausweitung der Ungültigkeitsgründe von Volksinitiativen ist nicht mehr eine valable Möglichkeit, sondern eine für das demokratische Fortbestehen unter Wahrung der Grund- und Menschenrechte unausweichliche Notwendigkeit. Es ist überaus beschämend, eine solche Diskussion überhaupt führen zu müssen.

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