Konsequenzen aus Insieme

Schaut man den Fall Insieme näher an, stellt man ein völliges Versagen des öffentlichen Beschaffungswesens fest. Eine Betrachtung über den ganzen Zeitraum ist deshalb wichtig. Im Rahmen dieses Beitrags wird auf die
wichtigsten Kapitel eingegangen.

Begonnen hat alles vor Jahren mit einer Ausschreibung der funktionellen Beschaffenheit von Insieme. Eine Hand voll Firmen haben damals offeriert. Der Bund entschied sich für den günstigsten Anbieter, der etwa halb so teuer war wie der nächst teurere Anbieter. Diese grosse Preisdifferenz hätte die Verantwortlichen eigentlich stutzig machen müssen. Einen Vertrag gab es nicht, da es in der Schweiz üblich ist, dass man diesen erst nach der Auftragsvergabe erarbeitet. Allerdings konnten sich die beiden Parteien im vorliegenden Fall nicht auf einen Vertrag einigen und endeten schlussendlich vor Gericht. Dieser erste Stolperstein im Projekt Insieme wurde damals lediglich von einigen Fachmedien aufgenommen.

Der Reinfall auf ein Dumpingangebot verursachte dem Bund einen Schaden von rund 25% des ursprünglichen Angebots. Daraufhin entschied man sich, die Sache selbst zu implementiert. Wenn schon eine öffentliche Ausschreibung gemacht wird, sollte man als seriöser Anbieter davon ausgehen dürfen, dass der Auftrag auch vergeben wird. Man kann von den Firmen nicht erwarten, dass sie viel Zeit und Geld – in diesem Fall fast eine Million Franken pro Anbieter – investieren und dann das Nachsehen haben, weil der Bund mit der Wahl eines unseriösen Angebots gescheitert ist.

In der Folge wurden neue Ausschreibungen vorgenommen, da intern das Personal fehlte, um ein so grosses Projekt selbst realisieren zu können. Aufgeteilt auf einzelne Arbeitspakete wurden Fachleuten gesucht. Etwas Kenntnis über IT Projekte genügt um zu wissen, dass ein solches Projekt mit wild zusammen gewürfelten Leuten kaum zu realisieren ist. Hierfür sind die Arbeitsstandards in der IT zu wenig normiert. Zudem braucht es eine kompetente und starke Projektführung, die anscheinend nicht vorhanden war. Dies wäre jedoch um so wichtiger gewesen, da mit Insieme mehrere, heute unabhängig voneinander laufende Systeme abgelöst und damit auch Kompetenzen in verschiedenen Abteilungen durchbrochen und verändert worden wären. Wer solche Reformprozesse schon einmal begleitet hat weiss, dass es nicht nur technische Probleme gibt sondern ganz andere Widerstände, die man überwinden muss. Sicher wird es in der Bundesverwaltung einige geben, die insgeheim ganz froh sind, dass das Projekt gescheitert ist.

Der Fall Insieme hat gezeigt, dass das Beschaffungswesen für komplexe IT Systeme nicht funktioniert. Doch auch die IT Strategie des Bundes sorgt für viele Fragezeichen. Anstatt die Ausgestaltung des Beschaffungswesens bei IT Projekten zu überdenken, scheint man nun vermehrt mit eigenen Leuten arbeiten zu wollen, um damit möglichst noch weniger Werkverträge abzuschliessen oder externe Produkte beziehen zu müssen. Der Bund will in Zukunft also nicht einen VW Golf beschaffen, sondern lieber Leute anstellen, die ihm seinen individuellen Bundes-Golf zusammen bauen. Dass ein solches Vorgehen um viele Faktoren teurer ist, als eine externe Auftragsvergabe, liegt auf der Hand. Die Frage, wie viel eigene IT Kompetenz der Bund braucht oder ob sich überhaupt IT Spezialisten für eine Stelle in der Bundesverwaltung begeistern lassen, wird gar nicht erst gestellt. Es sind dringend Fragen zu klären, wie „Make or Buy“, welches Fachwissen innerhalb der Verwaltung überhaupt nötig ist und was extern beschafft werden kann, ob die Leistungserbringung nun zentral oder dezentral sein soll? Bereits 2008 wurde vom Parlament eine Motion an den Bundesrat zur Umsetzung überwiesen, die eigentlich eine Zentralisierung der IT-Leistungserbringer in der Bundesverwaltung im Bundesamt für Informatik und Telekommunikation fordert.

Zwei Faktoren sind für die Produktivität beim Bund Match entscheidend: Das Personal und die Infrastruktur. Die Infrastruktur besteht praktisch nur aus IT-Mitteln. Obschon die IT neben den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der wichtigste Produktionsfaktor ist, verfügt der Bund nur beschränkt über eine eigentliche IT-Strategie. Jedes Departement und Bundesamt verfolgt im Grunde genommen seine eigene Strategie, was die Realisation von Bundesamt übergreifenden Projekten sehr schwierig macht und Departements übergreifende Projekte praktisch verunmöglicht.

Ein Projekt wie Insieme ist Chefsache und zwar nicht Chefsache des Chefs Informatik der Eidgenössischen Steuerverwaltung, sondern Sache des Departementsvorstehers. Insieme betraf immerhin alle Steuersysteme des Bundes und hatte Konsequenzen für die Kantone und die Bürgerinnen und Bürger, da es Module beinhaltete wie die elektronische Abrechnung der Mehrwertsteuer oder neue Schnittstellen zu den kantonalen Verwaltungen.

Solange die Fragen um das öffentliche Beschaffungswesen und die Strategie bei IT Projekten nicht geklärt sind, werden kaum mehr kompetente Anbieter an Ausschreibungen teilnehmen. Die Erstellung einer Offerte ist für eine Firma teuer und zeitaufwendig. Muss man damit rechnen, dass der Bund den Auftrag dann doch nicht vergibt und ohne Gegenleistung lediglich die guten Ideen herauspickt um diese selbst zu implementieren, geht die Rechnung nicht auf.

Nach dem gescheiterten Insieme Projekt braucht es eine grundsätzliche Neubeurteilung der IT Strategie des Bundes sowie ein darauf abgestimmtes Beschaffungswesens.

Zuschläge dürfen nicht mehr ohne einen bereits ausgearbeiteten Vertrag vergeben werden. Der Bund soll nur noch entscheiden müssen, welchen Vertrag der in Frage kommenden Firmen er schlussendlich unterzeichnen will. Vertragsverhandlungen nach dem Zuschlag darf es nicht mehr geben.
Weiter braucht es ein zweistufiges Ausschreibungsverfahren. Erst kann man sich als kompetenter Anbieter mit Realisierungskonzepten positionieren. Überzeugt das Konzept, wird man zur Ausschreibung zugelassen und kann den Vorschlag konkretisieren. So bleibt das geistige Eigentum geschützt, da die eigenen Konzepte nicht automatisch allen Mitbewerbern präsentiert werden müssen. Schlägt heute ein Anbieter einen alternativen Lösungsansatz vor, muss dieser allen Anbietern zugänglich gemacht werden, damit das Angebot gültig ist. Doch wer teilt schon gerne seinen Konkurrenten die guten Ideen, seinen USP mit? Das bestehende Beschaffungswesen verhindert Innovation, anstatt diese zu fördern. Das hat sich auch beim Projekt Insieme gezeigt.

Wenn man davon ausgeht, dass der Bund ca. eine Milliarde pro Jahr in IT investiert und man sieht, dass das Beschaffungswesen eher Produktivitätssteigerungen verhindert, wird der dringende Handlungsbedarf umso deutlicher.

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