Wie die Schweiz zum Passivmitglied der EU wurde

Nach dem EWR-Nein vom 6. Dezember 1992 stand der Bundesrat vor einem europapolitischen Scherbenhaufen. Die mühselig ausgehandelte Teilnahme am entstehenden europäischen Binnenmarkt schien vorderhand nicht mehr möglich zu sein. Zudem hatte die Abstimmung tiefe innenpolitische Gräben zurückgelassen und angesichts des Abstimmungsresultats war unklar, welche Politik nun verfolgt und wie mit dem in Brüssel liegenden Beitrittsgesuch verfahren werden sollte.

Der Bundesrat entschied, vorerst auf die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen zu verzichten. Er ersuchte stattdessen umgehend um Verhandlungen über einen teilweisen Zugang zum Binnenmarkt und der Teilnahme an den Politiken der EU über bilaterale sektorielle Verträge. Anfangs sträubte sich Brüssel zwar, bot dazu aber schliesslich - auch im Hinblick auf eine kommende Mitgliedschaft der Schweiz - dennoch Hand. Ende 1994 begann man schliesslich mit den Verhandlungen, bis zur Unterzeichung der Bilateralen I im Juni 1999 sollten aber noch beinahe fünf Jahre verstreichen, bis zum Inkrafttreten dauerte es gar bis ins Jahr 2002.

In den Verhandlungen über die bilateralen Verträge wurden im Wesentlichen einzelne Kapitel des EWR in eigenständige Verträge umgeformt, allerdings ohne einen institutionellen Überbau. Eine Knacknuss war dabei die Frage nach der Angleichung des Rechts der beiden Seiten. Für die EU war klar, dass die Übernahme des EU-Acquis die Voraussetzung ist für den Abschluss solcher Verträge. Da man auf Schweizer Seite lieber von einer Gleichwertigkeit der Rechtsordnungen sprach, fand man schliesslich eine ebenso pragmatische wie auch schönfärberische Lösung: In den Anhängen der jeweiligen Abkommen wurde Bezug genommen auf eine Liste von EG-Rechtsakten, auf deren Anwendung sich beiden Parteien, also die Schweiz und die EG, verpflichten mussten. Mit anderen Worten verpflichtete sich die Schweiz also zur Übernahme des einschlägigen Acquis.

Bereits während der Verhandlungen über das EWR-Abkommen hatte man in der Schweiz damit begonnen, das schweizerische Recht europakompatibel zu machen. Seit 1988 wird bei jeder Revision sowie bei der Schaffung von neuem Recht auf die Europakompatibilität geachtet. Damit sollte die Schweiz fit gemacht werden für den EWR-Beitritt. Auch nach dem Nein von 1992 wurde diese Politik weitergeführt und die Phase des einseitigen Nachvollzugs von EU-Recht durch die Schweiz wurde so richtig eingeläutet. Die Schweiz nahm 1993 zunächst im Rahmen der Swiss Lex Vorlage 27 wesentliche Anpassungen auf Bundesebene vor. Ziel war mitunter, die angestrebte bilaterale Annäherung zu erleichtern und die Voraussetzungen für Verhandlungen auf der Grundlage des EU-Acquis zu schaffen.

Inzwischen hat die Schweiz mehr als 120 Abkommen mit der EU geschlossen und dabei ihr Recht weitgehend demjenigen der EU angepasst. Das Schengener Assoziierungsabkommen sieht zudem eine Verpflichtung zur Übernahme auch des neu entstehenden EU-Rechts vor. Die übrigen Verträge sind zumeist statisch, das heisst, sie bilden den Rechtsbestand der EU zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses ab. Da sich aber das EU-Recht stetig weiterentwickelt, entstehen laufend Diskrepanzen zwischen den Rechtsordnungen und damit Marktzugangshindernisse und Rechtsunsicherheit. Um diese abzubauen passt die Schweiz ihre Rechtsordnung wiederum laufend an diejenige der EU an. Grundgedanke ist stets, eine Benachteiligung des Werk- und Finanzstandortes Schweiz zu verhindern oder zumindest abzuschwächen und so die Wettbewerbsfähigkeit der Schweiz zu verbessern. In der Praxis führen die bilateralen Abkommen und die wirtschaftliche Abhängigkeit von der EU also zu einer fortlaufenden einseitigen Anpassung der schweizerischen Rechtsordnung an jene der EU. Dieser schönfärberisch «autonom» genannter Nachvollzug von EU Recht stellt damit neben dem Abschluss von bilateralen sektoriellen Abkommen den zweiten Pfeiler des Bilateralismus dar. Genaue Zahlen zum Nachvollzug von EU-Recht durch die Schweiz gibt es zwar nicht, einzelne neuere wissenschaftliche Untersuchungen zeigen aber, dass zwischen 40 und 60 Prozent der neueren oder revidierten schweizerischen Bundesgesetze vom EU-Recht beeinflusst worden sind.

Die bilateralen Verträge mit der EU haben es der Schweiz ermöglicht, die negativen wirtschaftlichen Folgen des Nein von 1992 sowie der Nichtmitgliedschaft in der EU teilweise zu überwinden, wenn auch mit einiger Verspätung. Auf der Strecke geblieben ist dabei aber die souveränitäts- und demokratiepolitische Seite. Die Schweiz hat mittlerweile in einem ähnlichen Umfang EU-Recht übernommen wie das EU-Mitglied Österreich, freilich ohne an der Rechtsentwicklung und den Entscheidungsprozesses beteiligt gewesen zu sein, geschweige denn mit entschieden zu haben. Mit anderen Worten: Die Schweiz ist in den letzten 20 Jahren zu einem Passivmitglied der EU geworden.

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