Schluss mit Abstimmungschaos bei Volksinitiativen: Ein einziger Gegenvorschlag genügt!

Bei der Behandlung des parlamentarischen Geschäfts 08.080 (Volksinitiative "gegen die Abzockerei") wäre es beinahe zu einem delikaten Novum in der 121-jährigen Geschichte der eidgenössischen Volksinitiative gekommen: Der Ständerat stimmte in der Schlussabstimmung vom 15.06.2012 dem Bundesbeschluss über die Volksinitiative «gegen die Abzockerei» inklusive direktem Gegenentwurf zu.

Am 16.03.2012 verabschiedeten die eidgenössischen Räte indessen bereits das konnexe Geschäft 10.443 (Pa.Iv. Indirekter Gegenentwurf zur Volksinitiative "gegen die Abzockerei"), womit bereits ein indirekter Gegenvorschlag vorlag, dessen Inkrafttreten an die Volksinitiative gekoppelt ist. Hätte der Nationalrat bei der Schlussabstimmung vom 15.06.2012 nicht den Bundesbeschluss über die Volksinitiative in letzter Minute abgelehnt, würde nun Volk und Ständen nebst der Volksinitiative gleichzeitig ein direkter Gegenentwurf wie auch ein indirekter Gegenvorschlag vorgelegt. Das direktdemokratische Chaos wäre perfekt. Denn die Stimmbürger müssten sich nun mit nicht weniger als vier Varianten herumschlagen: Der Initiative, dem direkten Gegenentwurf, dem indirekten Gegenvorschlag sowie dem Status quo, dem geltenden Recht.

Solcherlei Gegenüberstellen von zwei parallelen Vorlagen zu einem Volksbegehren soll fortan explizit verunmöglicht werden. Daher soll mit der Schlussabstimmung der eidgenössischen Räte zu einer Volksinitiative höchstens entweder ein direkter Gegenentwurf oder ein indirekter Gegenvorschlag gegenübergestellt werden.

Bereits nach geltendem Recht ist es umstritten, ob dieses Vorgehen verfahrensrechtlich überhaupt legitimiert ist. Das Bundesgesetz über die politischen Rechte (Art. 76 BPR) regelt das Vorgehen bei einem direkten Gegenentwurf: «Jede stimmberechtigte Person kann uneingeschränkt erklären, ob sie die Volksinitiative dem geltenden Recht vorziehe.» Würde der Initiative nun gleichzeitig auch ein indirekter Gegenvorschlag gegenübergestellt, so entspräche dies nicht mehr diesem Verfahren, da die Frage an die Stimmberechtigten anders lauten müsste: nämlich, ob man die Volksinitiative dem indirekten Gegenentwurf und nicht wie verlangt dem geltenden Recht vorziehe. Die Stichfrage wiederum müsste lauten, ob man die Initiative sowohl dem direkten Gegenentwurf wie auch dem indirekten Gegenvorschlag vorziehen wolle.

Die Bundesverfassung verlangt darüber hinaus: «Alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen sind in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen. Dazu gehören insbesondere die grundlegenden Bestimmungen über: die Ausübung der politischen Rechte.» (Art. 164 Abs. 1 BV) Das umstrittene Verfahren sei daher auch aus verfassungsmässigen Betrachtungen heraus explizit zu verbieten, insbesondere weil zudem Artikel 34 Absatz 2 («Die Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe») verletzt wird. Es würde schliesslich von den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern kaum verstanden, wenn sie, bei zu einer Initiative zwei gleichzeitig präsentierten Alternativen, über den einen (direkten) Gegenentwurf – wie auch über die Initiative – explizit befinden könnten, über den anderen (indirekten) Vorschlag jedoch nicht.

Zuletzt sei auch die Intention hinter dem Verabschieden zweier einem Volksbegehren parallel gegenübergestellten Vorlagen hinterfragt: Können zwei Vorlagen nicht in eine einzige – welcher Rechtsstufe auch immer – überführt werden, so liegt der Verdacht nahe, dass die beiden Vorlagen kumulativ die Einheit der Materie verletzen würden. Genau dieser elementare Rechtsgrundsatz ist jedoch nicht nur an eine Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung zu stellen (Art. 139 Abs. 3 BV), sondern ebenso an das ihr gegenübergestellte Gesamtpaket.

Das Parlament besitzt mit der möglichen Inanspruchnahme eines der Instrumente direkter Gegenentwurf oder indirekter Gegenvorschlag gegenüber den Initianten bereits ein hinreichendes Privileg. Doch dieses soll nicht überansprucht werden, indem alle beide gleichzeitig verwendet werden können. Die Kompetenz- und Machtverteilung zwischen der Legislative und dem Souverän darf – gerade in einer halbdirekten Demokratie – nicht ausser Balance geraten, weshalb aus all diesen Gründen die Bundesversammlung bei der Verabschiedung von zukünftigen Volksinitiativen auf explizit einen einzigen Gegenentwurf zu beschränken sei. Vorbehalten sind jedoch andere mit der Volksinitiative eng zusammenhängenden Erlasse, welche keine bedingte Publikationsanordnung enthalten und dadurch unabhängig vom Verlauf der Volksinitiative veröffentlicht werden.

Die hier gestellte Forderung wurde von Ständerat Thomas Minder (parteilos, SH) am 28.09.2012 durch eine Motion (Unverfälschtes Abstimmungsverfahren bei Volksinitiativen mit Gegenentwurf) eingebracht.

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